Năm mới mang đến hy vọng từ những cải cách

Trong bối cảnh bất ổn và khó tiên lượng của tình hình quốc tế, Việt Nam đã có những nỗ lực theo chiều hướng cải cách thể chế để giữ được ổn định phát triển và tiếp tục tiến lên. Là một người luôn cổ vũ cho những cải cách như vậy, tôi đang hy vọng rất nhiều vào tương lai của hai đột phá chính sách. Đó là: Quy hoạch tổng thể quốc gia và sửa đổi Luật Đất đai.

Hy vọng từ Quy hoạch phát triển quốc gia

Chính phủ đã hoàn tất Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 để trình Quốc hội phê duyệt. Theo Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đây là lần đầu tiên Việt Nam xây dựng Quy hoạch tổng thể quốc gia, trong đó nhấn mạnh vào tổ chức, sắp xếp không gian phát triển cho tầm nhìn cả nước và dài hạn. Người dân và cộng đồng doanh nghiệp, trong đó với vai trò đặc biệt của đầu tư tư nhân như là động lực chính của nền kinh tế thị trường, chắc chắn vui mừng. Bởi với Quy hoạch tổng thể quốc gia, sự chia cắt về thể chế theo địa giới hành chính; các lợi ích gắn với tầm nhìn ngắn hạn và cục bộ địa phương trong ganh đua, giành giật cả cơ hội lẫn nguồn lực phát triển; các chính sách mang tính đối phó giật cục như “ngăn sông cấm chợ” thời đại dịch Covid-19 hay (dự kiến) chỉ tiêu 20 mét vuông nơi ở tối thiểu cho một người (khi đi thuê, đi mượn hoặc ở nhờ) mới được đăng ký thường trú để hạn chế nhập cư vào Hà Nội và TPHCM… sẽ giảm bớt được cả mức độ triển khai lẫn tác hại.

Nên nhớ, vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường được thể hiện thông qua hai mô hình tổ chức và chức năng: thực thi pháp luật và/hoặc kiến tạo phát triển bằng các chính sách. Thừa hưởng các truyền thống của quá khứ, Nhà nước chúng ta vẫn đang tiếp tục nhấn mạnh vế thứ hai, qua đó ngoài nội dung “thể chế hóa chính sách” của các quy định pháp luật thì quy hoạch đã trở thành một công cụ quản lý nhà nước vô cùng quan trọng. Nhận định như thế, tôi hơi ngỡ ngàng khi biết theo Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, dự kiến thực hiện theo Luật Quy hoạch mới (luật năm 2017) sẽ chỉ còn 111 quy hoạch từ trung ương đến địa phương thay cho 3.654 quy hoạch trước đây trong thời kỳ 2011-2020. Đây quả thật là bước đột phá chính sách, ít nhất về mặt “lượng”. Bởi chưa kể các lần sửa đổi và bổ sung các quy hoạch vẫn đều đều diễn ra còn nhiều hơn nữa, nếu con số lớn các quy hoạch kia một mặt là công cụ sắc bén và hữu hiệu để các cấp chính quyền can thiệp vào nền kinh tế thì mặt khác, nó đã và đang còn là một gánh nặng cho việc tuân thủ của xã hội và rào cản cho mọi xu hướng vận động tự do, linh hoạt của thị trường.

Lập Quy hoạch tổng thể quốc gia và sửa Luật Đất đai là hai động thái cải cách mới và lớn về chính sách. Với hy vọng vào các cải cách thật sự, nếu quy hoạch tổng thể quốc gia sẽ hỗ trợ cho can thiệp đúng đắn của một Nhà nước kiến tạo, phát triển thì Luật Đất đai sẽ giúp giải phóng các nguồn lực và tạo sự yên tâm của người dân vào các thành quả của chính họ từ công cuộc đổi mới.

Tôi thực sự tâm đắc với khái niệm gọi là “không gian phát triển” mà Quy hoạch tổng thể quốc gia và các quy hoạch khác sẽ hướng tới. Nhưng không gian phát triển là gì? Có những thành tố nào trong đó và đâu là khâu tổ chức cần có của bàn tay nhà nước, còn đâu sẽ là khoảng tự do cho sự vận động linh hoạt và phát huy các sáng tạo của khoảng 100 triệu người dân và hàng triệu doanh nghiệp? Tôi tin rằng nhiều năm qua, nhiều nhà lập chính sách, cộng đồng doanh nhân và các học giả đều trăn trở điều này. Bởi trong khi các quy hoạch trước đây phần lớn xoay quanh các mục tiêu vĩ mô, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia trong các dự án trọng điểm được ấn định thì nay, với tư tưởng mới ở tầm cao hơn về không gian phát triển, nếu các yếu tố “tổ chức” và “quản lý” quá nhiều và quá mạnh, dù là theo cách tiếp cận duy ý chí hay động cơ kiểm soát từ phía Nhà nước, e rằng cái đích lớn lao cho phát triển đất nước của tầm nhìn 10 năm và xa hơn nữa khó đạt được. Lý do đơn giản là về bản chất, phát triển và phát triển bền vững dù ở đâu và bao giờ, cũng chỉ đến từ tự do và sáng tạo.

Nói lên điều này, tôi kỳ vọng sẽ có những thay đổi về “chất” trong quy hoạch mà không chỉ là sự giảm đơn thuần của các con số hay cách đếm. Chẳng hạn, nhớ có lần hỏi một câu của kẻ ngoại đạo với một chuyên gia quy hoạch nước ngoài rằng trong nền kinh tế thị trường tự do thì tại sao Nhà nước vẫn phải làm quy hoạch? Cắt nghĩa của ông ta cho tôi thật đơn giản: Quy hoạch không gian dựa trên đất và lãnh thổ. Anh hãy hình dung nếu để tự do thì người ta sẽ xây dựng hết và làm gì còn đất nữa? Cho nên, quan trọng nhất là Nhà nước phải ấn định chỗ nào được xây và không được xây, còn xây cái gì thì để nhu cầu thị trường quyết định.

Hy vọng từ sửa Luật Đất đai

Từ tầm nhìn tổng quát, so với thông lệ chung, Luật Đất đai ở nước ta đã và đang gánh các trách nhiệm quá nặng nề đối với sự phát triển. Nếu phát triển là hướng tới sự giàu có của người dân thông qua quyền tạo lập tài sản thì các quy định hiện hành của luật về tách biệt giữa sở hữu đất và nhà đang cản trở chính việc xác lập và bảo vệ các quyền ấy. Còn nếu phát triển là hướng tới một chính quyền liêm chính trong hài hòa, hạnh phúc với người dân, thì tính quá phức tạp của cơ chế quản lý đất đai hiện hành đang dẫn đến nạn tham nhũng nặng nề trong lĩnh vực này đi kèm với các bức xúc xã hội và khiếu kiện về đất đai ngày càng nghiêm trọng.

Vậy nhìn vào căn cốt, tôi thấy có hai nghịch lý nổi lên từ Luật Đất đai và hy vọng sẽ được đề cập trong lần sửa đổi này.

Thứ nhất, nếu là đất không có công trình xây dựng thì theo logic của sở hữu toàn dân, người dân chỉ có quyền sử dụng trên đó. Tuy nhiên, một khi đã hình thành công trình, tức tài sản cố định trên đất, thì quyền sở hữu đối với tài sản đó hay quyền tài sản theo nghĩa rộng được xác định thế nào? Theo lẽ đời, chủ sở hữu nhà phải có các quyền ưu tiên được bảo vệ so với quyền của người sở hữu đất là Nhà nước, bởi nếu không về bản chất, các quyền sở hữu đối với tài sản quan trọng nhất của con người là bất động sản chỉ còn mang tính “hư quyền”. Xuất phát từ nguyên lý của chúng ta rằng “lợi ích Nhà nước” là tối thượng, Luật Đất đai được thiết kế như một hệ thống tổng thể và bao trùm cả “luật công” (trao cho Nhà nước thẩm quyền hành chính thu hồi đất) và “luật tư” (trao cho Nhà nước với tư cách chủ đất quyền quyết định mục đích và thời gian sử dụng đất), qua đó chi phối luôn mục đích và thời hạn sử dụng của các tài sản trên đất. Điểm căn cốt này, nếu không được mổ xẻ và xử lý rành mạch sẽ làm cho việc sửa luật chỉ mang tính giải pháp tình thế và ngắn hạn cho các chu kỳ 10 năm như trước.

Thứ hai, trên cơ sở thừa nhận kinh tế thị trường và các quyền dân sự, mặc dù đã có các công cụ quy hoạch để can thiệp vào mọi hoạt động phát triển, liệu rằng có nên tiếp tục trao cho chính quyền, mà cụ thể là UBND cấp tỉnh và cấp huyện thẩm quyền ấn định mục đích sử dụng của từng thửa đất cụ thể hay không?

Căn cứ các quy định về phân loại đất theo mục đích sử dụng của Luật Đất đai, đối chiếu với các quy hoạch và cả nhu cầu thực tế xin – cho của người sử dụng đất, các cấp chính quyền địa phương xác định mục đích sử dụng rất chi tiết, cụ thể trên từng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Gắn với mục đích sử dụng ấy là các quyền và nghĩa vụ cụ thể mà người sử dụng đất được hưởng hay phải thực hiện, đặc biệt liên quan đến thời hạn sử dụng và tiền thuê hay sử dụng đất phải nộp. Vấn đề nổi lên thành trở ngại chủ yếu từ góc độ quyền tài sản, đó là anh có thể làm bất cứ điều gì với tài sản của anh trên đất miễn phải phù hợp với mục đích sử dụng đất đã xác định. Có nghĩa rằng đối với tất cả người sử dụng đất, dù có một cái cổ nhưng khi thực hành các quyền tài sản sẽ phải đeo “hai tròng”: cái tròng mục đích sử dụng trên “sổ đỏ” phải chấp hành và cái tròng kia là quy hoạch cũng không thể làm ngơ, nếu và một khi muốn được coi là công dân tuân thủ pháp luật.

Và từ đó, các quan hệ xin-cho hình thành và diễn ra dưới muôn hình vạn trạng. Nó không chỉ mang đến khổ ải và rào cản không đáng có cho người dân, doanh nghiệp mà còn tạo nên mảnh đất màu mỡ cho tiêu cực, tham nhũng khiến bao quan chức quản lý đất đai phải rơi vào vòng lao lý.

Dù thế nào tôi vẫn cho rằng lập Quy hoạch tổng thể quốc gia và sửa Luật Đất đai là hai động thái cải cách mới và lớn về chính sách. Trong hai việc đó, với hy vọng vào các cải cách thật sự, nếu Quy hoạch tổng thể quốc gia sẽ hỗ trợ cho can thiệp đúng đắn của một nhà nước kiến tạo, phát triển thì Luật Đất đai sẽ giúp giải phóng các nguồn lực và tạo sự yên tâm của người dân vào các thành quả của chính họ từ công cuộc đổi mới.

(*) Thành viên Văn phòng Luật sư NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam